Trải qua các thời kỳ cách mạng, đường lối, chủ trương, chính sách về đất đai của Đảng được thể hiện trong các văn kiện Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc. Thể chế hóa đường lối, chủ trương chính sách của Đảng về đất đai, Nhà nước đã ban hành Luật Đất đai năm 2003 và nhiều văn bản hướng dẫn thi hành, tạo thành hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đất đai điều chỉnh có hiệu quả nhiều quan hệ đất đai đang tồn tại, phát sinh và phát triển ở Việt Nam hiện nay.

Tuy nhiên, sau 10 năm, hệ thống quy phạm pháp luật đất đai ở nước ta hiện nay đang tồn tại những hạn chế gây khó khăn cho việc tổ chức thực hiện pháp luật đất đai cũng như công tác quản lý nhà nước về đất đai, nhất là trong quy hoạch sử dụng đất, định giá đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ và tái định cư, các thủ tục hành chính về đất đai. Lợi ích của Nhà nước và người dân có đất bị thu hồi chưa được bảo đảm tương xứng; nguồn lực về đất đai chưa được phát huy đầy đủ để trở thành nội lực quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội; việc sử dụng đất nhiều nơi còn lãng phí, hiệu quả thấp.

Nghị quyết Hội nghị Trung ương 6, khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại chỉ rõ: Nguyên nhân chủ yếu của những hạn chế, yếu kém nêu trên là: Đất đai có nguồn gốc rất đa dạng; chính sách đất đai thay đổi qua nhiều thời kỳ; chủ trương, chính sách, pháp luật hiện hành về đất đai còn một số nội dung chưa đủ rõ, chưa phù hợp; việc thể chế hoá còn chậm, chưa thật đồng bộ. Tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai và các chính sách, pháp luật có liên quan chưa nghiêm. Công tác tuyên truyền, giáo dục và quán triệt các chủ trương, chính sách, pháp luật về đất đai còn kém hiệu quả; việc thực hiện công khai, minh bạch trong quản lý đất đai chưa tốt. Ý thức chấp hành pháp luật về đất đai của một bộ phận cán bộ và nhân dân còn hạn chế. Việc thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý các hành vi sai phạm chưa nghiêm. Hiệu lực, hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai còn thấp. Tổ chức bộ máy, năng lực đội ngũ cán bộ về quản lý đất đai và các cơ quan liên quan còn nhiều bất cập, hạn chế; một bộ phận còn lợi dụng chức vụ, quyền hạn để trục lợi, tham nhũng.

Khắc phục những tồn tại, hạn chế trên, Đảng và Nhà nước đã và đang chỉ đạo và triển khai thực hiện việc sửa đổi bổ sung hoàn thiện pháp luật đất đai. Dự thảo Luật đất đai sửa đổi được thảo luận tại kỳ họp thứ tư vừa qua để tiến tới thông qua tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa XIII đã nhận được sự quan tâm của đông đảo cử tri trong nước, trong đó có đồng bào dân tộc thiểu số (DTTS).

Nước ta là nước nông nghiệp, trên 70% dân số là nông dân; 90% lao động người DTTS sinh sống tại khu vực nông thôn, gắn với nghề nông nên đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt quan trọng đối với cuộc sống của đồng bào DTTS. Tuy nhiên, tình trạng thiếu đất sản xuất và tình hình mua bán, sang nhượng, cầm cố ruộng vườn của các hộ nghèo... mà đối tượng bị mất đất nhiều nhất là các hộ DTTS đang diễn biến rất phức tạp.

Chiếm 14,3% dân số cả nước, cộng đồng các dân tộc thiểu số (DTTS) ở nước ta cư trú xen kẽ trên địa bàn rộng lớn suốt từ Bắc đến Nam. Đồng bào DTTS cư trú hầu hết ở địa bàn nông thôn, đồng bằng Nam bộ, miền núi, vùng biên giới, trong đó riêng vùng miền núi, trung du chiếm trên 2/3 diện tích cả nước.

Trước năm 1980, ở vùng miền núi, DTTS, diện tích đất nông nghiệp, diện tích rừng rất lớn, mật độ dân số rất thấp (nhiều nơi chỉ dưới 100 người/km2), hầu hết các gia đình đồng bào DTTS đều có đất ở, đất sản xuất (do tự khai hoang, phục hóa, hoặc do chính quyền cấp). Đất ở gắn với hộ gia đình và buôn làng; đất sản xuất nông nghiệp là đất ruộng, đất nương rẫy, trồng cây lương thực, cây công nghiệp, cây ăn quả và đất chung của cộng đồng dân cư (đất rừng ma, đất nghĩa trang; đất cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng…).

Do đặc điểm về nguồn gốc đất đai và tập quán sử dụng, trước đây, trong xã hội truyền thống đa số các DTTS, đất đai thuộc hai hình thức sở hữu là sở hữu tư nhân và sở hữu cộng đồng. Cả hai hình thức sở hữu này đều do các cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng tự xác lập, được cộng đồng công nhận, tôn trọng.

Từ năm 1976, do các nguyên nhân khách quan, chủ quan, xuất hiện ngày càng nhiều hộ đồng bào DTTS thiếu đất ở, đất sản xuất (nhất là các vùng Tây Bắc, Tây Nguyên, Đồng bằng sông Cửu Long). Theo báo cáo của các địa phương, số hộ DTTS nghèo thiếu đất ở, đất sản xuất liên tục tăng qua các giai đoạn. Từ năm 2002 đến năm 2011, có 558.485 hộ đồng bào DTTS nghèo cần được hỗ trợ đất ở, đất sản xuất. Ngoài ra, còn một số lượng không nhỏ hộ đồng bào DTTS bị thu hồi đất ở, đất sản xuất tại các dự án quy hoạch, các công trình thủy lợi, thủy điện, hạ tầng, giao thông và 590 hộ thuộc đối tượng dự án hỗ trợ, phát triển 05 dân tộc rất ít người (Si La, Brâu, Rơ Măm, Ơ Đu, Pu Péo). Đây là nguyên nhân chủ yếu làm tăng số hộ đói nghèo, gây tình trạng mất ổn định trong vùng đồng bào DTTS.

Nguyên nhân đồng bào DTTS thiếu đất ở, đất sản xuất là do hầu hết khu vực đồng bào DTTS cư trú ở khu vực miền núi và đồng bằng sông Cửu Long. Diện tích tự nhiên các vùng này tuy lớn nhưng diện tích đất nông nghiệp ít, chủ yếu là đất có độ dốc lớn, địa hình phức tạp, nhiều núi đá, thiên tai, lũ quét, sạt lở đất thường xuyên xảy ra, diện tích canh tác bị thu hẹp, đất sản xuất ngày càng bạc màu, diện tích hoang hóa, đất rừng nghèo kiệt, đất không có nguồn nước, đất ngập mặn, nhiễm phèn nặng… Một số địa phương khu vực biên giới phía Bắc và Tây Nam, do ảnh hưởng các cuộc chiến tranh biên giới, thực hiện chủ trương của Nhà nước, người dân phải di dời về tuyến sau, kết thúc chiến tranh, trở về nơi ở cũ, thì đất đai đã bị xáo trộn (do quy hoạch, do các cá nhân, tổ chức khác đã sử dụng…). Việc bố trí lại đất ở, đất sản xuất cho các hộ này gặp không ít khó khăn, phức tạp. Do yêu cầu phân bố lại dân cư, đô thị hóa, công nghiệp hóa của các địa phương và cả nước, giai đoạn từ năm 1977 đến năm 2002, Nhà nước thực hiện kế hoạch đưa dân các tỉnh phía Bắc vào các tỉnh khu vực Tây nguyên, Nam bộ. Vì vậy, làm tăng đột biến về dân số tại các vùng, địa phương này, dẫn đến nhu cầu đất ở, đất sản xuất tăng lên. Một số dự án quy hoạch sản xuất xây dựng, thực hiện chưa hiệu quả; một số khu dân cư, khu tái định cư mới xây dựng chưa phù hợp về kiến trúc, diện tích nhà ở, chưa phù hợp văn hoá và phong tục tập quán của đồng bào, nhiều hộ tái định cư vẫn thiếu đất sản xuất, chưa ổn định cuộc sống. Từ năm 1986, tại các tỉnh khu vực Tây Nguyên, một số tỉnh Đông Nam bộ và Đồng bằng sông Cửu Long xuất hiện và ngày càng tăng xu hướng tích tụ ruộng đất để mở rộng sản xuất hàng hóa, làm phức tạp thêm tình hình mua bán, sang nhượng, cầm cố ruộng vườn của các hộ nghèo... mà đối tượng bị mất đất nhiều nhất là các hộ DTTS. Quá trình thực hiện quy hoạch phát triển đô thị, xây dựng các dự án hạ tầng, thủy lợi, thủy điện, xây dựng khu công nghiệp, khai thác khoáng sản, xây dựng các công trình quốc phòng an ninh, thành lập nông, lâm trường… cũng đã gây ảnh hưởng, xáo trộn lớn về đất ở, giảm nhiều diện tích đất sản xuất nông nghiệp của đồng bào DTTS, nhiều nhất là ở các địa phương miền núi phía Bắc, khu vực miền Trung, Tây Nguyên.

Về chủ quan: Chuyển dịch cơ cấu kinh tế, lao động, việc làm trong vùng nông thôn, vùng DTTS rất chậm; hơn 90% lao động sản xuất thuần nông, năng suất thấp, khiến nhu cầu đất sản xuất trong vùng này càng tăng. Do tập quán sinh hoạt, sản xuất lạc hậu, nhiều hộ DTTS tại các tỉnh miền núi vẫn sản xuất theo phương thức phát nương làm rẫy, du canh; ít quan tâm thâm canh, bảo vệ đất sản xuất; vì vậy diện tích đất sản xuất chất lượng tốt ngày càng giảm. Một bộ phận khá lớn hộ đồng bào ở các tỉnh phía Bắc (trong đó có một bộ phận DTTS), do thiếu đất ở, đất sản xuất, cuộc sống khó khăn, dẫn đến du canh, du cư và di cư tự do (đến các nơi khác trong và ngoài tỉnh) tìm nơi ở mới có đất sản xuất (nơi đến nhiều nhất là các tỉnh Tây Nguyên và Nam bộ). Do làm ăn không hiệu quả, khó khăn, bệnh tật, không có thu nhập khác, nhiều hộ DTTS nghèo phải sang nhượng, cầm cố, thế chấp đất sản xuất (thậm chí cả đất ở, nhà ở); khi không có khả năng chuộc lại, trở thành không có đất sản xuất (các tỉnh khu vực Đông Nam bộ, Tây Nam bộ, Tây Nguyên). Vùng DTTS, dân số tăng nhanh. Tách hộ cũng là một nguyên nhân trực tiếp của việc không có đất ở, đất sản xuất. Tình trạng này diễn ra khá phổ biến ở các địa phương miền núi phía Bắc, miền Trung, Tây Nguyên và đồng bằng sông Cửu Long.

Thực trạng trên cho thấy sửa đổi Luật Đất đai là việc hệ trọng, liên quan mật thiết đến đời sống của đồng bào các dân tộc thiểu số và yêu cầu đảm bảo an ninh, quốc phòng vùng miền núi, biên giới. Yêu cầu đặt ra là việc sửa đổi phải phù hợp với đặc thù của vùng và các dân tộc thiểu số trên quan điểm thống nhất: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Quyền sử dụng đất là một loại tài sản và hàng hoá đặc biệt, nhưng không phải là quyền sở hữu, được xác định cụ thể phù hợp với từng loại đất, từng đối tượng và hình thức giao đất, cho thuê đất. Nhà nước thực hiện quyền của chủ sở hữu thông qua việc quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; cho phép chuyển mục đích sử dụng và quy định thời hạn sử dụng đất; quyết định giá đất; quyết định chính sách điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất không phải do người sử dụng đất tạo ra; trao quyền sử dụng đất và thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế, xã hội theo quy định của pháp luật. Để giúp đồng bào dân tộc thiểu số ổn định đời sống và phát triển kinh tế bền vững thì chính sách đất đai cần tuân thủ các quan điểm như: đảm bảo bình đẳng trong tiếp cận và sử dụng đất, tôn trọng giá trị truyền thống và đặc điểm của đồng bào dân tộc thiểu số, tạo cơ hội cho các nhóm dân tộc thiểu số thích nghi và hưởng lợi từ cơ chế thị trường.

Thảo luận về Dự án Luật Đất đai (sửa đổi), nhiều Đại biểu Quốc hội cho rằng dự thảo luật đã đề cập đến đặc thù trong dân tộc thiểu số, nhưng còn một số đặc thù chưa được đề cập cụ thể như: Điều kiện mua bán đất đai trong đồng bào dân tộc thiểu số; nhiệm vụ, quyền hạn đối với đất cộng đồng… Luật Đất đai (sửa đổi) nên tạo khung pháp lý rõ ràng bằng quy định rõ các tiêu chí công nhận quyền sử dụng đất của cộng đồng theo tập tục đối với đất ở, đất rừng, đất chưa sử dụng. Nhà nước cần khuyến khích, tăng cường hơn nữa việc giao đất nông nghiệp, lâm nghiệp, đất sinh hoạt, đất tôn giáo, văn hóa cho cộng đồng quản lý và sử dụng nhằm hạn chế việc mua bán đất trong đồng bào dân tộc thiểu số.

Để khắc phục tình trạng mua bán trái pháp luật về đất ở, đất nông nghiệp và lợi dụng các chính sách hỗ trợ của Nhà nước, Luật nên có một số quy định để tránh việc người dân, đặc biệt là người dân tộc thiểu số đã được giao đất sản xuất sau đó lại chuyển nhượng dẫn đến tình trạng mất đất sản xuất. Đề nghị bổ sung một khoản tại Điều 11: Nghiêm cấm việc đầu cơ, mua bán bao chiếm đất đai trong vùng dân tộc thiểu số, vùng biên giới. Đối với những loại đất thuộc diện thụ hưởng các chính sách hỗ trợ của Nhà nước như giao đất không thu tiền chỉ được mua bán, chuyển đổi, tặng, cho khi được chính quyền có thẩm quyền cho phép và đề nghị giao cho Chính phủ quy định cụ thể để tránh tùy tiện trong quá trình tổ chức thực hiện. Nên quy định rõ việc mua, nhận, chuyển nhượng đất do Nhà nước hỗ trợ cho đồng bào dân tộc thiểu số là trái pháp luật, sẽ bị thu hồi và xử lý theo quy định và giao cho Chính phủ có quy định riêng.

Về đối tượng được miễn, giảm tiền sử dụng đất, tại Khoản d, Điều 96 dự thảo luật quy định chỉ gồm người có công, hộ gia đình nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số ở vùng có điều kiện kinh tế xã hội đặc biệt khó khăn, vùng biên giới, hải đảo, đề nghị bổ sung thêm đối tượng hộ cận nghèo. Bảo đảm hoàn thiện việc đo đạc lập bản đồ và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số trong thời gian sớm nhất. Miễn giảm lệ phí cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với hộ dân tộc thiểu số. Thành lập tổ chức hỗ trợ pháp lý cho đồng bào dân tộc thiểu số trong những trường hợp tranh chấp đất đai.

Nhà nước cần thu hồi đất nông, lâm nghiệp của các doanh nghiệp hoạt động kém hiệu quả để giao cho các hộ gia đình và cộng đồng dân tộc thiểu số có nhu cầu và khả năng sản xuất nông nghiệp tại địa phương.

Về thời hạn giao đất nông nghiệp, nên thu hẹp các đối tượng được giao đất và mở rộng đối tượng được thuê đất. Việc giao đất, cho thuê đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế, xã hội được thực hiện chủ yếu thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất. Nhà nước cần tiếp tục giao đất, cho thuê đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng có thời hạn theo hướng kéo dài hơn quy định hiện hành để khuyến khích nông dân gắn bó hơn với đất và yên tâm đầu tư sản xuất. Đồng thời, mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp phù hợp với điều kiện cụ thể từng vùng, từng giai đoạn để tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình tích tụ, tập trung đất đai, từng bước hình thành những vùng sản xuất hàng hoá lớn trong nông nghiệp. Qua tiếp xúc cử tri cho thấy, đại đa số cử tri mong muốn Nhà nước giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân là người dân tộc thiểu số sử dụng ổn định lâu dài, không quy định thời hạn với hạn mức giao đất nông nghiệp trên 30 ha trở lên, như vậy mới tạo sự an tâm sản xuất, ổn định cuộc sống lâu dài, góp phần ổn định an ninh nông thôn trong vùng đồng bào dân tộc thiểu số. Quy định này khá phù hợp với miền núi, đặc biệt là vùng Tây Nguyên bởi sẽ hạn chế được việc mua bán, chuyển nhượng đất ồ ạt, làm xáo trộn và thu hẹp không gian phát triển của đồng bào Tây Nguyên. Thực tế cho thấy, đồng bào Tây Nguyên chưa từng di cư mà luôn tồn tại và phát triển trên không gian đất đai, rừng núi vùng Tây Nguyên. Bởi vậy, giới hạn này sẽ đảm bảo sự phát triển bền vững của Tây Nguyên và phù hợp với chính sách đối với đồng bào dân tộc thiểu số được ghi nhận trong Hiến pháp. Với các vùng khác, Ban soạn thảo dự thảo Luật đất đai nên nghiên cứu thêm; sớm có giải pháp đáp ứng nhu cầu đất sản xuất và việc làm cho bộ phận đồng bào dân tộc thiểu số đang không có đất sản xuất.

Sửa đổi Luật đất đai là một dự án luật quan trọng, tác động trực tiếp đến kinh tế, chính trị, xã hội, sự ổn định, phát triển của đất nước, đời sống của nhân dân và có nhiều nội dung phức tạp, nhạy cảm, còn nhiều ý kiến khác nhau. Vì vậy, sau kỳ họp thứ 4, Quốc hội đã giao cho Chính phủ, cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm tra và các cơ quan có trách nhiệm tập trung hoàn thiện dự thảo luật, tổ chức lấy ý kiến rộng rãi của các ngành, các cấp, các tầng lớp nhân dân và các doanh nghiệp; nghiêm túc tiếp thu, chỉnh lý, bảo đảm chất lượng trình Quốc hội xem xét thông qua tại kỳ họp sau.

Hải Minh - Trí Dũng