Đất đai là tư liệu sản xuất quan trọng bậc nhất trong sinh kế của người nông dân. Tuy nhiên việc thực thi chính sách và pháp luật đất đai đối với đồng bào dân tộc thiểu số ở nước ta đang có rất nhiều bất cập, trở thành nguyên nhân chủ yếu dẫn tới đói nghèo và bất ổn xã hội ở vùng miền núi, dân tộc.

Chính sách đất đai giữ vai trò quan trọng trong việc giải quyết đói nghèo và bất ổn xã hội ở vùng đồng bào dân tộc thiểu số. Sở dĩ vậy là do đồng bào dân tộc thiểu số chủ yếu sinh sống nhờ nguồn lợi sản xuất nông nghiệp gắn với đất đai mang lại. Thực tiễn đã chỉ ra phần lớn hộ nghèo đều chỉ có thu nhập dựa vào sản xuất nông nghiệp. Cùng với đói nghèo, nguy cơ bất ổn xã hội luôn tiềm ẩn ở khu vực có nhiều người dân tộc thiểu số cư trú mà nguyên nhân chủ yếu là do những xung đột liên quan đến đất đai đã tồn tại qua nhiều thập kỷ - những xung đột bắt nguồn từ sự phá vỡ các quyền về đất đai và các hình thức canh tác truyền thống của đồng bào dân tộc thiểu số sau năm 1975, sự dịch chuyển của người Kinh vào khu vực sinh sống lâu đời của người dân tộc thiểu số, các dự án tái định cư của người dân tộc trong khu vực… đã ảnh hưởng tới sinh kế của các hộ dân tộc thiểu số bản địa. Bên cạnh đó, tranh chấp đất đai giữa nông lâm trường quốc doanh với đồng bào dân tộc thiểu số cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến bất ổn xã hội, nhất là tại địa bàn vùng cao.

Mùa lúa chín

Chủ trương nhất quán của Đảng và Nhà nước ta là đảm bảo quyền của các dân tộc thiểu số trong các vấn đề liên quan đến đất đai. Bộ Chính trị đã có 2 nghị quyết (Nghị quyết số 22/NQ-TW ngày 27/11/1989 và Nghị quyết số 24/NQ-TW ngày 21/1/2003) trong đó đề cập chủ trương hỗ trợ đất ở, đất sản xuất, ổn định sinh kế cho đồng bào dân tộc trên địa bàn cả nước. Cụ thể hóa chủ trương của Đảng, Chính phủ đã ban hành nhiều chính sách hỗ trợ đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số. Theo Báo cáo kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, từ năm 2002-2011, đã có 40 quyết định của Thủ tướng Chính phủ, 50 quyết định, thông tư của các Bộ, ngành, 405 đề án của Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố được ban hành nhằm hỗ trợ đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số nghèo.

Kết quả thực thi các chương trình, chính sách đã góp phần ổn định cuộc sống, ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội và xoá đói giảm nghèo cho các nhóm dân tộc thiểu số. Tỷ lệ nghèo trong nhóm dân tộc thiểu số đã giảm từ 86,4% năm 1993 xuống 66,3% năm 2012 (Nguồn: Ngân hàng Thế giới). Tuy nhiên, đến nay, vẫn còn trên 300 ngàn hộ dân tộc thiểu số nghèo thiếu và không có đất ở, đất sản xuất, Trong khi hầu hết các nghiên cứu về đói nghèo đều thống nhất rằng thiếu đất sản xuất là một trong những nguyên nhân quan trọng nhất của đói nghèo, nhất là với những hộ dân tộc thiểu số. Thiếu đất đồng nghĩa với thiếu tư liệu sản xuất quan trọng nhất trong sinh kế của người nông dân.

Người dân được làm chủ mảnh đất của mình

Chính sách và và pháp luật đất đai đối với đồng bào dân tộc thiểu số hiện còn tồn tại một số vấn đề:

a) Khung pháp lý chưa phù hợp với đặc điểm quản lý đất của các nhóm dân tộc thiểu số. Nhiều dân tộc thiểu số ở nước ta hiện nay vẫn duy trì tập quán du canh du cư, không có diện tích đất sở hữu cố định.
Vào thời điểm năm 2007, khi tổ chức thực hiện Quyết định 33/2007/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về chính sách hỗ trợ di dân thực hiện định canh, định cư cho đồng bào dân tộc thiểu số giai đoạn 2007-2010, tổng số đối tượng cần được hỗ trợ định canh định cư lên tới 29.718 hộ, 140.313 nhân khẩu. Đến năm 2012, cả nước mới hoàn thành định canh định cư cho 33,1% tổng số hộ; vẫn còn gần 20 nghìn hộ dân tộc thiếu số sống du canh du cư.

Đa số các dân tộc thiểu số nhận thức hạn chế về các quyền đối với đất do họ quản lý và sử dụng, nhất là các vấn đề về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Với nhiều hộ, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chỉ được hiểu đơn giản là phục vụ quản lý nhà nước mà không có ý nghĩa về tài sản. Việc giao tiếp không thành thạo tiếng phổ thông cũng là rào cản trong việc tiếp cận Luật và các thủ tục đất đai với một số nhóm dân tộc thiểu số. Nhiều người dân tộc thiểu số hầu như không nắm được thông tin liên quan đến quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của chính quyền.

Công tác đo đạc, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số chậm. Đến 15/6/2012, cả nước mới cấp được trên 1,7 triệu giấy chứng nhận đất ở, diện tích 94.000 ha; trên 2,3 triệu giấy chứng nhận đất nông nghiệp, diện tích 1,6 triệu ha; trên 1 triệu giấy chứng nhận đất lâm nghiệp, diện tích trên 4,2 triệu ha. Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số mới chỉ đạt 34,6% tổng số mảnh so với 78% tổng số mảnh của người Kinh. Ở một số địa phương vùng miền núi, dân tộc thuộc khu vực đặc biệt khó khăn, biên giới, vùng sâu, vùng xa, tỷ lệ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đạt thấp.

b) Chưa có khung pháp lý và chính sách hỗ trợ tập quán quản lý và sử dụng đất theo cộng đồng của các nhóm dân tộc thiểu số.

Luật Đất đai 2003 lấy các hộ gia đình làm đơn vị cơ sở cho việc giao đất. Quyền sử dụng đất của cộng đồng đã được công nhận trong luật nhưng chỉ giới hạn trong những trường hợp liên quan đến bảo tồn văn hoá, phong tục, tập quán. Khái niệm quyền sử dụng đất của cộng đồng được hiểu là cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc và các điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc dòng họ được Nhà nước giao đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất.

Vấn đề cần quan tâm là tuy Luật Đất đai 2003 công nhận quyền quản lý và sử dụng đất của một số cộng đồng nhưng Luật Dân sự lại không công nhận tư cách pháp nhân dẫn đến các cộng đồng không có quyền ngang bằng với cá nhân hay tổ chức trong các quyền về đất đai như chuyển đổi mục đích sử dụng, chuyển nhượng, trao đổi, cho thuê, cho tặng và thế chấp… Luật Bảo vệ và phát triển rừng cũng quy định cộng đồng chỉ có quyền sử dụng mà không có quyền sở hữu rừng, không được cho thuê, bán thành quả lao động từ đất rừng.

c) Các chính sách về đất đai cho đồng bào dân tộc thiểu số chưa xem xét đầy đủ trình độ phát triển, đặc điểm sinh kế, cư trú, quản lý đất đai và lịch sử các loại đất đai của đồng bào dân tộc thiểu số.
Việt Nam là quốc gia đa dân tộc và có sự khác biệt lớn về đặc điểm sinh kế, cư trú và quản lý đất đai cũng như trình độ phát triển giữa các nhóm dân tộc cũng như giữa các dân tộc sống ở các vùng miền khác nhau. Có một thực tế là hiện nay, các dân tộc thiểu số đang được xếp vào cùng một nhóm chủ thể trong hầu hết các văn bản pháp quy, các chính sách hỗ trợ dẫn đến hệ quả là các chính sách không phát huy được hiệu quả do thiếu sự phù hợp với tập quán của các dân tộc, các nhóm dân tộc không có động lực tuân thủ theo các quy định của luật pháp và các chủ trương, chính sách của Nhà nước; xảy ra các xung đột, tranh chấp đất đai mà phần nhiều bắt nguồn từ sự thiếu phù hợp của các chính sách và quy định của pháp luật đối với từng dân tộc thiểu số.

d) Ảnh hưởng của phát triển cơ sở hạ tầng, thuỷ điện, khai khoáng.

Việc phát triển cơ sở hạ tầng, thuỷ điện, khai khoáng, phát triển các nông lâm trường đã ảnh hưởng đến tiếp cận đất đai của đồng bào dân tộc thiểu số. Không ít dự án đã quy hoạch cả đất ở, đất sản xuất của đồng bào để giao cho các nhà đầu tư và xây dựng các công trình hạ tầng. Công tác tái định cư ở một số địa phương chưa tính đến văn hoá, phong tục tập quán, điều kiện sản xuất của đồng bào dẫn đến tình trạng sau khi tái định cư, có nơi đồng bào không ổn định được cuộc sống và sản xuất, phải di dời đi nơi khác hoặc quay về nơi ở cũ.

e) Tranh chấp đất đai giữa nông lâm trường với người dân tộc thiểu số địa phương.

Các nông lâm trường quốc doanh quản lý nhiều đất nhưng hoạt động không hiệu quả, lại thường xuyên xảy ra tình trạng xâm chiếm và tranh chấp đất đai với người dân địa phương do chồng chéo diện tích đất được giao của nông lâm trường với các hộ dân trên địa bàn.

g) Các chính sách hỗ trợ đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số đạt kết quả hạn chế.

Một góc khu tái định cư thủy điện Sơn La

Bên cạnh nguyên nhân khách quan là do quỹ đất không còn thì có một nguyên nhân chủ quan từ chính các chính sách hỗ trợ đất đã không tính toán đầy đủ giữa nhu cầu cần hỗ trợ và quỹ đất có trong thực tế, dẫn đến không thể giải quyết được nhu cầu về đất cho số hộ như mục tiêu của các chính sách đặt ra. Ngoài ra việc thực thi chính sách về đất đai cho đồng bào dân tộc thiểu số còn nhiều sai phạm; nguồn lực Nhà nước phân bổ cho công tác hỗ trợ đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số thấp; định mức hỗ trợ trong một số quyết định, chưa phù hợp với thực tiễn.

ThS. Nguyễn Quang Hải

Hoàng Phương Liên