Tiến trình chính sách và tiếp cận trong hoạch định chính sách dân tộc giai đoạn từ sau năm 1986

Cùng với sự đổi mới toàn diện của đất nước trên các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, công tác dân tộc trong thời kỳ đổi mới cũng có những thay đổi quan trọng. Trên tinh thần Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, tiếp theo được khẳng định tại Đại hội VII, VIII, công tác dân tộc đã từng bước được cụ thể hoá trên phương diện quản lý nhà nước, thay đổi trong hoạt động tổ chức, điều hành, quản lý và nội dung chính sách dân tộc (CSDT). Nghị quyết số 22-NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 27/11/1989 về một số chủ trương, chính sách cụ thể phát triển kinh tế- xã hội miền núi đã chỉ rõ: “Đổi mới sự lãnh đạo của Đảng đối với miền núi; kiện toàn tổ chức và tăng cường chất lượng đội ngũ cán bộ của các cơ quan tham mưu, đủ sức giúp Trung ương cả trong công tác nghiên cứu, ban hành chính sách cũng như kiểm tra việc tổ chức thực hiện CSDT, chính sách kinh tế, xã hội ở miền núi”. Quyết định số 72-HĐBT ngày 13/3/1990 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Thủ tướng Chính phủ) đã cụ thể hoá những quy định trên, phân công trách nhiệm thực hiện cho các cơ quan có liên quan.

Hai văn kiện trên là bước tiến quan trọng, đặt nền móng đối với công tác dân tộc trong giai đoạn mới. Khẳng định chủ trương, đường lối và chính sách nhất quán của Đảng, Nhà nước trong việc giải quyết vấn đề dân tộc ở nước ta, gắn mục tiêu độc lập dân tộc và xây dựng chủ nghĩa xã hội; thực hiện nguyên tắc bình đẳng, đoàn kết, tương trợ cùng phát triển giữa các dân tộc; phát triển toàn diện về chính trị, kinh tế, văn hoá - xã hội và an ninh quốc phòng vùng đồng bào dân tộc.

Từ nhu cầu thực tiễn phát triển và đường lối chính trị, sau những năm 1991-1992, công tác dân tộc chuyển từ vận động chính trị là chủ yếu sang trọng tâm là thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội; đầu tư, chăm lo cải thiện mọi mặt đời sống chính trị, vật chất và tinh thần cho đồng bào dân tộc thiểu số, bảo đảm cho các mục tiêu phát triển của đất nước.

Trong giai đoạn từ 1993 - 2000, nhiều chương trình, dự án, chính sách phát triển vùng miền núi và đồng bào dân tộc được ban hành và triển khai như các Chương trình: Xoá đói giảm nghèo, Định canh Định cư, Phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn ở miền núi, vùng sâu, vùng xa (gọi tắt là Chương trình 135), Hỗ trợ hộ dân tộc đặc biệt khó khăn; các chính sách: Trợ giá, Trợ cước, Cử tuyển con em dân tộc vào học các trường đại học, cao đẳng v.v..

Từ năm 2000 đến nay, nhất là sau khi có Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ 7, Khóa IX về Công tác dân tộc, hệ thống chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số tiếp tục được củng cố. Bên cạnh nhóm chính sách được điều chỉnh, bổ sung tiếp tục thực hiện như Chương trình 135 giai đoạn II (theo Quyết định 07/QĐ-TTg), có chính sách được xây dựng mới như: Chính sách hỗ trợ vay vốn hộ đồng bào dân tộc thiểu số đặc biệt khó khăn (theo Quyết định 32/2007/QĐ-TTg). Nhiều lĩnh vực mới có chính sách được ban hành, nhất là trong giáo dục, y tế, đào tạo cán bộ, cùng các quyết định về phát triển vùng biên giới, vùng khó khăn miền núi phía Bắc, Tây Nguyên và Tây Nam bộ.

Đánh giá tiến trình chính sách, có thể thấy, hệ thống cơ chế, chính sách của Nhà nước về phát triển vùng dân tộc, miền núi đến nay tương đối toàn diện, trên nhiều lĩnh vực, nhất là an sinh xã hội.

Tuy nhiên với xuất phát điểm thấp về mặt bằng phát triển kinh tế-xã hội, vùng dân tộc muốn phát triển, hội nhập với quốc gia phải được thực thi bằng hệ thống chính sách phát triển. Tức là, chính sách đầu tư phải mang ý nghĩa, vai trò chủ đạo chứ không đơn thuần là “hỗ trợ” và nó chính là bộ phận không thể tách rời của chính sách phát triển quốc gia. Giai đoạn đầu, chính sách tập trung ưu tiên vào các nội dung giảm nghèo trực tiếp nhằm ổn định đời sống người dân. Nhưng muốn xóa đói giảm nghèo bền vững phải dựa trên nền tảng quá trình phát triển bền vững, tức là phải có chính sách đầu tư đồng bộ, dài hạn. Mặt khác, vùng dân tộc thiểu số có những điểm khác biệt với vùng đồng bằng và với các vùng trong cả nước nên phải cần có những chính sách riêng. Đó là chính sách cho cả một vùng đặc thù về điều kiện tự nhiên và có sự khác biệt về trình độ phát triển so với các khu vực khác trong cả nước. CSDT hướng vào đối tượng các dân tộc thiểu số với sự khác biệt về văn hóa, tập quán, tín ngưỡng, các đặc điểm tâm lý dân tộc, tâm lý tộc người. Ở đây, cần có sự thống nhất trong quan điểm về chính sách phát triển và CSDT trong quá trình hoạch định chính sách.

Những yếu tố ảnh hưởng đến việc xây dựng chính sách phát triển vùng dân tộc

Một là, có việc lựa chọn vấn đề cần phải ban hành chính sách nhằm định hướng, thúc đẩy, điều chỉnh trong tiến trình phát triển hay không phụ thuộc vào nhận thức, quan điểm của bộ máy tham mưu và sự quyết định của người có thẩm quyền; phụ thuộc vào cách tiếp cận trong việc giải quyết vấn đề, đặt mục tiêu của chính sách ở trung hay dài hạn, trước mắt hay lâu dài. Nội dung cụ thể của chính sách còn phụ thuộc vào sự hiểu biết, thông tin, kinh nghiệm của những người tham gia, bao gồm cả quan điểm chính trị, đường lối chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước về phát triển dân tộc và xử lý mối quan hệ cũng như vấn đề dân tộc. Trên thực tế, giữa các bộ, ngành, cơ quan tham mưu chính sách, sự hiểu biết chung còn có những hạn chế nên thường nảy sinh những quan điểm, nhìn nhận, cách xử lý chính sách chưa được đồng nhất. Việc xử lý giữa mục tiêu và nguồn lực cũng là một vấn đề gây tranh cãi và ưu thế thường nghiêng về các cơ quan nắm quyền lực ngân sách như Tài chính, Kế hoạch Đầu tư. Ủy ban Dân tộc đã nhận định về một trong nhưng nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém là: “Nhận thức về công tác dân tộc, vị trí, vai trò của vùng dân tộc và miền núi trong phát triển kinh tế, xã hội, an ninh của một số Bộ, ngành Trung ương, địa phương chưa sâu sắc, chưa thực sự coi công tác dân tộc là nhiệm vụ của cả hệ thống chính trị”.

Hai là, quy trình xây dựng chính sách hiện nay cần được thực hiện một cách nghiêm túc, nhất là đối với khâu đánh giá, chuẩn bị cơ sở thông tin, dữ liệu phục vụ quá trình xem xét, đánh giá. Việc lấy ý kiến rộng rãi và tập hợp phản hồi thông tin về dự thảo chính sách cần được chú trọng để góp phần hoàn thiện chính sách. Kỹ năng xây dựng chính sách của một số cơ quan, cá nhân trực tiếp tham mưu chưa thực sự tốt cũng là nguyên nhân dẫn đến những hạn chế. Nhiều văn bản góp ý chưa thể hiện đúng tầm của văn bản tham mưu chính sách.

Ba là, yếu tố ngân sách có ảnh hưởng lớn đến tính chất và nội dung chính sách cũng như tầm ảnh hưởng và hiệu quả của chính sách. Một số cơ quan giữ vai trò tham mưu cho Chính phủ về ngân sách chi phối nhiều đến việc hoạch định CSDT do thiếu các chế tài về trách nhiệm. Kinh phí và định mức chi cho xây dựng chính sách rất hạn chế và phần lớn chi tiêu cho nội dung hội họp. Phần chi và định mức chi cho chuyên gia và ban soạn thảo trực tiếp có mức độ nên phần nào ảnh hưởng đến thái độ, trách nhiệm cũng như chất lượng chính sách. Cá biệt có những chính sách ra đời không thực hiện đầy đủ quá trình chuẩn bị theo quy định mà theo cách thức xử lý tình huống.

Bốn là, xây dựng CSDT là một lĩnh vực khó đòi hỏi nhiều tâm huyết và trí tuệ cũng như trách nhiệm của những người tham gia. Câu hỏi đầu tiên là người tham gia xây dựng chính sách đứng trên quan điểm nào. Điều này xuất phát từ trách nhiệm như một yếu tố động lực hay vấn đề lợi ích chính trị, lợi ích kinh tế (cá nhân, nhóm) đằng sau chính sách đó. Thái độ và trách nhiệm của người bên ngoài, khi chưa hiểu nhiều về đồng bào miền núi, dân tộc sẽ có sự khác biệt với những người hiểu được và đã từng gắn bó với vùng đất, con người đó trong một ý nghĩa về tâm thức.

Năm là, do tính chất đa ngành của CSDT nên liên quan đến nhiều cơ quan, tổ chức ở các lĩnh vực khác nhau. Mối liên hệ với các cơ quan tuỳ thuộc vào tính chất, định hướng nội dung chính sách cụ thể. Có thể là quan hệ chủ trì - phối hợp đối với những chính sách được Chính phủ trực tiếp giao hoặc quan hệ phối hợp với cơ quan khác được giao chủ trì. Các quy định này làm phức tạp hơn quy trình, thủ tục xây dựng chính sách, nhiều khi nảy sinh sự chờ đợi từ chính những đơn vị không liên quan nhiều đến lĩnh vực chuyên môn.

Sáu là, khu vực nông thôn miền núi mang nhiều tính đa dạng về yếu tố tự nhiên, khác biệt về tập quán canh tác, thói quen, lối sống và đặc biệt là khả năng thích nghi các yếu tố kinh tế thị trường, tạo nên khoảng cách chênh lệch trong phát triển. Phân hóa giàu nghèo diễn ra mạnh mẽ ở các vùng, trình độ dân trí còn hạn chế, giao thông đi lại khó khăn, khó tiếp cận cơ sở... là những trở ngại cho việc xây dựng chính sách để đạt được yêu cầu chất lượng tốt hơn.

Một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng xây dựng chính sách dân tộc

Trong bối cảnh mới của tình hình thực tiễn đời sống kinh tế, xã hội của đất nước, của vùng dân tộc, từ thực trạng xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách hiện nay, cần thiết phải xây dựng một chiến lược phát triển dân tộc thiểu số ở tầm quốc gia. Chiến lược này được xây dựng dựa trên cơ sở phân tích, đánh giá một cách đúng đắn, toàn diện về các vấn đề thực tại và dự báo xu hướng phát triển vùng dân tộc trong tổng thể chiến lược, chính sách phát triển quốc gia.

Đối với trong nước: Giải quyết yêu cầu xóa đói giảm nghèo và phát triển vùng dân tộc trong sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, xử lý tác động của quá trình phát triển kinh tế nhiều thành phần, vấn đề biến đổi trong quan hệ dân tộc, giữa yếu tố truyền thống và hiện đại. Xoá bỏ sự mất cân đối phát triển giữa các vùng, nhóm dân tộc, hội nhập vào sự phát triển của đất nước và thích ứng với bối cảnh khu vực, quốc tế.

Đối với quốc tế: đó là sự phát triển và tăng trưởng kinh tế toàn cầu và khu vực; vấn đề tôn giáo, sắc tộc và xung đột vũ trang chi phối các vấn đề quan hệ kinh tế, chính trị, ngoại giao; quá trình dân chủ hoá đời sống xã hội ở nhiều quốc gia và thế giới…

Vấn đề của khu vực: Giải quyết và xử lý đúng đắn quan hệ về vấn đề dân tộc liên quan đến các nước trong khu vực và thế giới là một yêu cầu quan trọng. Một mặt phải kiên trì thực hiện đường lối chính trị rộng mở, đa phương hoá, đoàn kết thống nhất dân tộc, mặt khác phải đấu tranh chống lại âm mưu lợi dụng diễn biến hoà bình đi ngược lại lợi ích dân tộc.

Về chiến lược phát triển dân tộc thiểu số theo cách tiếp cận giải quyết ở cả 3 cấp độ. Đó là những vấn đề chung mang tính chiến lược đặt trong tổng thể phát triển quốc gia, những vấn đề quốc tế và khu vực; những vấn đề mang tính đặc thù vùng dân tộc theo địa bàn; những vấn đề đối với các nhóm dân tộc ít người hiện còn rất khó khăn về đời sống kinh tế, xã hội thiếu các cơ hội bình đẳng về phát triển với các dân tộc có số dân lớn hơn.

Một số giải pháp nâng cao chất lượng xây dựng chính sách phát triển vùng dân tộc:

- Cần nâng cao nhận thức chung của xã hội và nhất là các cơ quan, cá nhân tham gia vào quá trình xây dựng, thực hiện CSDT, sự hiểu biết đầy đủ hơn về vấn đề dân tộc, công tác dân tộc và CSDT trên quan điểm của Đảng, Nhà nước và yêu cầu của thực tiễn phát triển.

- Nghiên cứu điều chỉnh quy trình hoạch định CSDT nhằm bảo đảm hơn tính khách quan, khoa học. Đặc biệt, cần thiết xây dựng cơ sở thông tin dữ liệu về dân tộc và vùng dân tộc, nhất là cơ sở dữ liệu về phát triển để làm cơ sở hoạch định và tổ chức triển khai CSDT. Chú trọng ưu tiên xây dựng cơ sở thông tin cho các khu vực trọng điểm như vùng biên giới, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn.

- Nâng cao năng lực cho các cơ quan, cá nhân trực tiếp tham gia xây dựng và chỉ đạo, tổ chức thực hiện CSDT, bao gồm cả sự hiểu biết về dân tộc, kỹ năng xây dựng chính sách. Xây dựng ý thức trách nhiệm và thái độ chính trị của đội ngũ công chức đối với việc thực hiện công tác dân tộc.

- Hoàn thiện tổ chức bộ máy và cơ cấu xây dựng, thực hiện chính sách. Việc tổ chức thực hiện cần có bộ máy, con người cùng các quy định về quan hệ và chế độ làm việc được hình thành cả ở cấp Trung ương, trực tiếp là cơ quan thường trực chính sách ở địa phương gồm cấp tỉnh, huyện, để tiếp nhận triển khai công tác điều hành, quản lý.

- Thực hiện tốt sự phối hợp giữa các Bộ, ngành liên quan với Uỷ ban Dân tộc nhằm tạo sự đồng thuận cao trong việc tham mưu Thủ tướng Chính phủ cũng như ban hành các văn bản hướng dẫn; trong việc kiểm tra, giám sát, đánh giá tình hình thực hiện ở các địa phương.

ThS. Nguyễn Lâm Thành

Ủy viên Thường vụ Hội đồng Dân tộc của Quốc hội

[TT: PLN]