Mô hình tổ chức và cơ chế quản lý ngành hàng không dân dụng Việt Nam

03:55 06/11/2014 Lượt xem: 1753 In bài viết

Hàng không Việt Nam được đặt nền móng xây dựng từ thời Pháp thuộc với mục đích phục vụ công cuộc cai trị và bóc lột của người Pháp. Vì vậy, khi miền Bắc hoàn toàn được giải phóng, Việt Nam vẫn chưa có đội ngũ công nhân, nhân viên kỹ thuật lành nghề của ngành hàng không. Với tầm nhìn chiến lược, Đảng và Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khai sinh ra ngành HKDDVN. Đây là mốc lịch sử đánh dấu sự ra đời và phát triển ngành HKDDVN của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, nay là nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Được thành lập theo Nghị định số 666/TTg ngày 15/1/1956, Cục HKDD là cơ quan trực thuộc Phủ Thủ tướng, có nhiệm vụ tổ chức và chỉ đạo vận chuyển hàng không ở trong nước và quốc tế; nghiên cứu sử dụng đường hàng không phục vụ công cuộc phát triển kinh tế - xã hội và văn hóa của đất nước. Do điều kiện kinh tế chính trị lúc đó, Cục HKDD được giao cho Bộ Quốc phòng quản lý. Vừa mới ra đời ngành đã gánh trên vai trách nhiệm nặng nề, vừa làm nhiệm vụ dân dụng, vừa làm nhiệm vụ quân sự và đã kết hợp thành lực lượng không quân vận tải chủ yếu của Quân đội nhân dân Việt Nam. Bước đi và sự trưởng thành của ngành HKDDVN trong 20 năm đầu gắn liền với truyền thống của dân tộc và các mốc son trong lịch sử chống đế quốc của đất nước.

Thực hiện đường lối đổi mới của Đảng và Nhà nước, ngành HKDD được xác định là ngành kinh tế - kỹ thuật, được Nhà nước đầu tư và tự đầu tư phát triển. Ngày 29/8/1989, Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Nghị định số 112/HĐBT quy định chức năng là cơ quan quản lý nhà nước về HKDD và Quyết định số 225/CT về việc thành lập Tổng công ty Hàng không Việt Nam (HKVN) thực hiện chức năng kinh doanh vận tải hàng không và các dịch vụ đồng bộ. Nghị định 112/HĐBT nêu rõ: “HKDD là ngành kinh tế - kỹ thuật của Nhà nước; Tổng cục HKDD là cơ quan trực thuộc Hội đồng Bộ trưởng”. Đây thực sự là bước ngoặt lịch sử của ngành HKDD. Từ đây, cơ quan quản lý nhà nước về hàng không dân dụng là một cơ quan dân sự, các đơn vị hoạt động kinh tế là một tổ chức kinh tế quốc doanh.

Trong khi ngành HKDD đang khẩn trương hình thành cơ chế mới, ngày 31/3/1990, Hội đồng Nhà nước ra Quyết định số 224/NQ-HĐNN, giao cho Bộ Giao thông Vận tải và Bưu điện đảm nhận chức năng quản lý nhà nước đối với ngành HKDD. Quyết định này cũng phê chuẩn việc giải thể Tổng cục HKDD Việt Nam.

Sau hơn hai chục năm thực hiện cơ chế tách nhiệm vụ quản lý nhà nước về HKDD, nhận thấy cơ chế và tổ chức như vậy là không phù hợp, ngày 30/6/1992, Hội đồng Bộ trưởng đã ra Nghị định số 242/HĐBT giải thể Vụ Hàng không, đồng thời thành lập Cục HKDD Việt Nam trực thuộc Bộ Giao thông Vận tải và Bưu điện. Việc chấn chỉnh, sắp xếp lại ngành HKDD lần này có đặc điểm nổi bật là tự hạch toán kinh tế tập trung toàn ngành (Tổng Công ty Hàng không) chuyển sang cơ chế hạch toán độc lập. Đây là mô hình rất mới đối với toàn ngành HKDD, tuy lúc đầu triển khai gặp nhiều khó khăn nhưng ngành đã tập trung chỉ đạo, nhanh chóng ổn định theo mô hình mới. Hầu hết các đơn vị đi vào hoạt động có hiệu quả.

Tháng 4/1993, Chính phủ đã thành lập hãng Hàng không Quốc gia - VietNam Airlines (VNA) và các doanh nghiệp trực thuộc Cục HKDD Việt Nam. Thời gian này, ngành Hàng không Việt Nam được tổ chức thống nhất, trong đó Cục HKDD trực thuộc Bộ Giao thông Vận tải là cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành thực hiện chức năng điều tiết, quản lý các doanh nghiệp trong ngành gồm: Hãng Hàng không Quốc gia Việt Nam, các Cụm Cảng hàng không, Trung tâm quản lý bay và các doanh nghiệp khác.

Thực hiện Nghị quyết 10-NQ/TW ngày 17/3/1995 của Bộ Chính trị, Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam về “Tiếp tục đổi mới, phát huy vai trò chủ đạo của doanh nghiệp nhà nước”, ngày 27/5/1996, Tổng Công ty HKVN được thành lập theo mô hình Tổng Công ty 91 tại Quyết định số 328/TTg. Tổng Công ty HKVN lấy VietNam Airlines (VNA) làm nòng cốt và liên kết 20 doanh nghiệp hoạt động kinh doanh trong ngành HKDD. Thời gian này, Cục HKDD trực thuộc Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước chuyên ngành hàng không đối với Tổng Công ty HKVN và trực tiếp quản lý các Cụm Cảng hàng không (CHK), Trung tâm quản lý bay dân dụng Việt Nam (QLBDDVN) và các đơn vị hành chính sự nghiệp. Ngày 19/9/2002, Thủ tướng Chính phủ ký Quyết định 121/QĐ-TTg chuyển Cục HKDD về trực thuộc Bộ Giao thông Vận tải. Sau 7 năm trực thuộc Chính phủ, Cục HKDD trở lại trực thuộc Bộ Giao thông Vận tải. Hàng không cùng với đường sắt, đường bộ, đường sông, hàng hải hợp thành hệ thống hoàn chỉnh các chuyên ngành giao thông nằm trong sự quản lý nhà nước thống nhất về giao thông vận tải trên phạm vi cả nước.

Năm 2005, ngành Hàng không Việt Nam quản lý, khai thác tổng số 22 CHK, các CHK được phân chia theo khu vực và chịu sự quản lý của ba cụm CHK miền Bắc, miền Trung và miền Nam. Tuy nhiên, mô hình này ngày càng bộc lộ những nhược điểm, đó là: Cụm cảng khu vực được giao thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước chỉ phù hợp khi các CHK hoạt động còn nhỏ lẻ, tần suất bay ít; công tác phối hợp giữa Cụm cảng và các cơ quan quản lý nhà nước khác tại CHK như: Hải quan, Công an, Y tế, Môi trường, đơn giản hóa thủ tục hàng không, phối hợp đảm bảo an ninh, an toàn còn gặp nhiều khó khăn…

Bước sang giai đoạn cách mạng mới, khi mà ngành Hàng không đã có những bước phát triển nổi bật cả về quy mô và tính chất hoạt động, với xu thế hội nhập, hợp tác quốc tế, đặc biệt là Việt Nam đã gia nhập WTO nên tính cạnh tranh, hội nhập quốc tế ngày càng cao. Mô hình Cụm CHK đã không còn phù hợp. Nhằm thực hiện chủ trương của Đảng, Nhà nước về đổi mới quản lý đối với doanh nghiệp nhà nước, các cam kết của Việt Nam khi tham gia tổ chức thương mại thế giới WTO, triển khai Luật Doanh nghiệp năm 2005, Luật HKDD năm 2006, Bộ Giao thông Vận tải đã thành lập các Tổng Công ty CHK miền Bắc, miền Trung, miền Nam. Các Tổng công ty này trực thuộc Bộ Giao thông vận tải và thực hiện các chức năng đầu tư, quản lý, khai thác, kinh doanh các CHK, sân bay. Cùng với việc chuyển đổi, Bộ Giao thông Vận tải đã thành lập 3 Cảng vụ hàng không miền Bắc, miền Trung, miền Nam trực thuộc Cục Hàng không Việt Nam để tiếp nhận chức năng quản lý nhà nước tại CHK, sân bay từ các cụm CHK trước đây. Sự thay đổi trong cơ cấu tổ chức này đi theo hướng thương mại hóa các hoạt động CHK, sân bay đã tăng cường tính chủ động, tạo điều kiện phát triển nguồn vốn, hợp tác liên kết trong và ngoài nước, tăng tính cạnh tranh và tạo động lực phát triển cho các Tổng Công ty.

Đường lối đổi mới của Đảng và Nhà nước đã đem lại những thành tựu phát triển kinh tế - xã hội tạo điều kiện thuận lợi để phát triển ngành HKDDVN. Trong những năm đầu của thế kỷ XXI, khi tình hình quốc tế, trong nước có nhiều biến đổi, ảnh hưởng sâu sắc đến sự phát triển của ngành HKDD thì sự thay đổi về mô hình tổ chức và hoàn thiện về cơ chế quản lý nhà nước đối với ngành là điều vô cùng cần thiết. Nắm bắt được đòi hỏi chính đáng đó, Đảng đã lãnh đạo thay đổi về mô hình tổ chức và cơ chế quản lý của ngành.

Đến nay, tổ chức của ngành HKDDVN gồm: Cục Hàng không Việt Nam và các đơn vị sự nghiệp; Học viện Hàng không Việt Nam; Các Tổng công ty Cảng miền Bắc, miền Trung, miền Nam; Tổng Công ty Quản lý bay Việt Nam; Tổng Công ty Hàng không Việt Nam, Jetstar Pacific Airlines và các hãng hàng không tư nhân. Trong đó:

Cục Hàng không Việt Nam là cơ quan trực thuộc Bộ Giao thông Vận tải, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Giao thông Vận tải quản lý nhà nước về HKDD trong phạm vi cả nước và là nhà chức trách hàng không theo quy định của pháp luật. Cục Hàng không Việt Nam chi phối các doanh nghiệp trong ngành HKDD về chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và chính sách phát triển thông qua các chính sách như: Chính sách quản lý CHK, sân bay; Chính sách tư, hợp tác quốc tế…. Trực thuộc Cục Hàng không Việt Nam có các Cảng vụ hàng không miền Bắc, miền Trung, miền Nam và các đơn vị sự nghiệp: Tạp chí Hàng không Việt Nam và Trung tâm y tế Hàng không. Trong đó, các Cảng vụ hàng không là cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước về HKDD tại các CHK, sân bay.

Trực thuộc Bộ Giao thông Vận tải còn có các Tổng Công ty CHK miền Bắc, miền Trung, miền Nam được thành lập năm 2008, trên cơ sở tổ chức lại Cụm CHK miền Bắc, miền Trung và miền Nam. Các Tổng Công ty Cảng hàng không thực hiện chức năng đầu tư, quản lý, khai thác, kinh doanh các CHK, sân bay và kinh doanh các dịch vụ hàng không và phi hàng không tại các CHK, sân bay; Tổng Công ty Quản­­ lý bay Việt Nam được đổi tên từ Tổng Công ty Đảm bảo hoạt động bay Việt Nam - thành lập năm 2008, trên cơ sở tổ chức lại Trung tâm QLBDDVN. Tổng công ty quản lý bay Việt Nam thực hiện chức năng cung ứng dịch vụ công ích đảm bảo hoạt động bay, đầu tư đảm bảo trang thiết bị và sản xuất các linh kiện, phụ tùng, vật tư đảm bảo bay; Học viện Hàng không Việt Nam thực hiện chức năng đào tạo nguồn nhân lực chuyên ngành hàng không.

Tổng Công ty Hàng không Việt Nam được thành lập năm 1996 theo mô hình Tổng Công ty 91 trực thuộc Chính phủ là Tổng Công ty Nhà nước có quy mô lớn, lấy vận tải hàng không làm nòng cốt. Năm 2006, Tổng Công ty Hàng không Việt Nam đã chuyển sang tổ chức và hoạt động theo mô hình công ty mẹ - công ty con. Tổng Công ty Hàng không Việt Nam có hai doanh nghiệp vận tải hàng không là VNA và VASCO.

Việc thay đổi tổ chức ngành Hàng không dân dụng trong giai đoạn này nhằm hoàn thiện quá trình tách bạch giữa chức năng quản lý nhà nước chuyên ngành HKDD và chức năng quản lý kinh doanh. Năm 2008, khi các Cụm CHK miền Bắc, miền Trung, miền Nam và Tổng Công ty Đảm bảo hoạt động bay Việt Nam được tổ chức thành Tổng Công ty cảng hàng không miền Bắc, miền Trung, miền Nam và Trung tâm quản lý bay dân dụng Việt Nam trực thuộc Bộ Giao thông Vận tải thì Cục Hàng không Việt Nam chỉ còn thực hiện chức năng quản lý nhà nước chuyên ngành về HKDD ở Việt Nam. Những thay đổi đó phù hợp với sự phát triển chung của tình hình kinh tế - xã hội Việt Nam, góp phần to lớn vào sự phát triển của ngành nên được coi là thành tựu về mặt lý luận mà HKDDVN đã đạt được.

Cùng với sự phát triển về cơ cấu, tổ chức, các đơn vị trực thuộc Cục Hàng không Việt Nam đã tích cực tham gia các hoạt động đảm bảo an sinh xã hội vùng dân tộc, miền núi. Tổng Công ty Hàng không Việt Nam coi đảm bảo an sinh xã hội và phúc lợi xã hội là nhiệm vụ chủ yếu, thường xuyên. Thực hiện Chương trình mục tiêu Quốc gia về giảm nghèo và Chương trình phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn, nhất là Nghị quyết 30a của Chính phủ, trong 5 gần đây, Tổng Công ty Hàng không Việt Nam đã dành gần 47 tỷ đồng để thực hiện công tác an sinh xã hội, hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững vùng dân tộc, miền núi, tập trung chủ yếu tại 2 huyện nghèo Minh Hóa (tỉnh Quảng Bình) và Mường Nhé (tỉnh Điện Biên). Các đơn vị thuộc Tổng Công ty Quản lý bay Việt Nam: Công ty TNHH kỹ thuật Quản lý bay, Công ty Quản lý bay Miền Bắc, Công ty Quản lý bay Miền Trung góp sức xây dựng công trình từ thiện “Nhà ở bán trú, nhà vệ sinh”, phát động phong trào ủng hộ sách vở, báo chí và đồ dùng học tập phục vụ cho việc xây dựng thư viện sách cho những ngôi trường nghèo và thiếu thốn về điều kiện vật chất của huyện miền núi, dân tộc Mộc Châu, tỉnh Sơn La. Kỷ niệm 60 năm Chiến thắng Điện Biên Phủ, Tổng Công ty Cảng hàng không Việt Nam đã trao tặng trường 2 phòng học Kidsmart và hàng chục suất học bổng trị giá 500 nghìn/suất cho các cháu trường mầm non Thanh Trường - thành phố Điện Biên…

Những việc làm tình nghĩa đó thể hiện trách nhiệm xã hội của các đơn vị trực thuộc Cục Hàng không Việt Nam, góp phần chia sẻ khó khăn, động viên đồng bào các dân tộc thiểu số vươn lên hòa nhập cùng sự phát triển của đất nước.


ThS Đỗ Như Hồng

Khoa Lý luận chính trị
Trường Đại học Công nghệ Giao thông vận tải